Pembahasan kerangka teori dalam studi ini akan dimulai dengan berbagai konsep mengenai otonomi daerah, hal ini perlu karena setting rumusan permasalahan berada pada era otonomi daerah. Sedangkan berbicara mengenai otonomi daerah, maka tidak akan lepas dari adanya konsep dasar bahwa otonomi merupakan bentuk kemandirian untuk mengatur dan mengurus urusan rumah tangganya sendiri. (Nugroho, 2000: 35). Pemberian otonomi ini dirasakan sebagai suatu yang sangat urgen berkaitan dengan pemberdayaan, terlebih lagi pada pemerintahan yang mengedepankan demokrasi. Hal ini berarti terjadinya pendelegasian kewenangan kepada segala aspek potensi yang ada. Demikian halnya pada otonomi daerah, maka berarti daerah tersebut memiliki legal self sufficiency yang bersifat self govermnent yang diatur dan diurus oleh pemerintah setempat, sehingga terkandung azaz-azaz dan prinsip kemandirian/kemampuan daerah dalam pelaksanaannya. (Syaukani, 2000:147). Sedangkan untuk mewujudkan otonomi daerah itu sendiri sebagaimana dikemukakan oleh Mills (dalam Effendi dkk, 1992:6) dapat dilakukan dengan dengan pengembangan desentralisasi, yaitu dengan pemindahan kewenangan, fungsi admnistratif, tanggung jawab kepada unit atau daerah yang lebih otonom.
Sehingga dengan kemandirian tersebut, maka otonomi daerah akan mempunyai fokus pada : kewenangan administrasi pemerintahan, alokasi kekuasaan daerah dan pelaksanaan fungsi-fungsi pemerintah daerah lewat kewenangan daerah dalam mengelola urusan yang diberikan kepadanya. (Sanit, 1999:1). Runtutan fokus ini mensiratkan adanya suatu keharusan kemampuan dari daerah dalam melaksanakan kewenangan tersebut. Dimana kemampuan ini akan mencakup manusia sebagai pelaksana, dukungan keuangan, peralatan dan organisasi/manajemen yang kesemuanya harus baik. (Kaho, 2001:60).
Dengan meningkatnya peran daerah sebagaimana tuntutan tersebut, salah satu aspek yang perlu diperhatikan adalah tersedianya sumber daya manusia yang memadahi khususnya aparatur Pemda dan masyarakat (Sumodiningrat, 1996). Lebih ekplisit lagi juga mengisyaratkan tersedianya pegawai dengan kuantitas dan kualitas yang memadahi untuk menjalankan fungsi daerah secara efektif dan efesien (Ikhsan, 2001). Pada akhirnya dengan otonomi daerah, aspek sumber daya manusia atau yang dalam hal ini adalah aparat daerah menjadi suatu hal yang menarik, dan sangat esensial karena merupakan subyek dari kegiatan yang ada dan pengelola faktor kemampuan lainnya. Sedangkan pengertian sumber daya manusia yang baik disini adalah meliputi mentalitas/moral, kemampuan dan kecakapan dalam melaksanakan tugas-tugasnya. Sehingga dari sini dapat ditarik benang merah bahwa seiring dengan pelaksanaan otonomi daerah, pengembangan sumber daya manusia merupakan suatu keharusan yang tidak dapat ditunda lagi
Pengembangan Sumber Daya Manusia
Dalam kaitannya dengan penyerahan kewenangan sumber daya manusia, aspek pengembangan sumber daya manusia menjadi bagian penting dalam upaya mengelola sumber daya manusia secara keseluruhan. Pada hakekatnya pengembangan sumber daya manusia mempunyai dimensi luas yang bertujuan meningkatkan potensi yang dimiliki oleh sumber daya manusia, sebagai upaya meningkatkan profesionalisme dalam organisasi (Wayne dan Awad, 1981:29). Pengembangan sumber daya manusia yang terarah dan terencana disertai pengelolaan yang baik akan dapat menghemat sumber daya lainnya atau setidak-tidaknya pengolahan dan pemakaian sumber daya organisasi dapat secara berdaya guna dan berhasil guna.
Pengembangan sumber daya manusia merupakan keharusan mutlak bagi suatu organisasi dalam menghadapi tuntutan tugas sekarang maupun dan terutama untuk menjawab tantangan masa depan (Siagian, 1996:182).
Kondisi “conditio sine quanon” ini dapat dikategorikan sebagai bentuk investasi yaitu human investasi. Meskipun program orientasi pengembangan ini memakan waktu dan dana, semua organisasi mempunyai keharusan untuk melaksanakannya, dan menyebut biaya-biaya untuk berbagai program tersebut sebagai investasi dalam sumber daya manusia. Ada dua tujuan utama dalam hal ini, pertama, pengembangan dilakukan untuk menutup “gap” antara kecakapan atau kemampuan karyawan dengan permintaan jabatan. Kedua, program tersebut diharapkan dapat meningkatkan efisiensi dan efektivitas kerja karyawan dalam mencapai sasaran-sasaran kerja yang ditetapkan. (Handoko, 1998: 103).
Pencapaian keselarasan tujuan tersebut tentunya harus ditempuh melalui suatu proses tahapan panjang yang dimulai dari perencanaan sampai dengan pengelolaan dan pemeliharaan potensi sumber daya manusia. Karena secara makro Pengembangan sumber daya manusia (Human Resourses development) merupakan suatu proses peningkatan kualitas atau kemampuan manusia, yaitu mencakup perencanaan, pengembangan dan pengelolaan sumber daya manusia (Notoatmodjo, 1998:2-3). Dalam hal ini pengembangan sumber daya manusia mempunyai ruang lingkup lebih luas dalam upaya memperbaiki dan meningkatkan pengetahuan, kemampuan, sikap dan sifat-sifat kepribadian, sehingga dapat memegang tanggungjawab dimasa yang akan datang (Handoko, 1998 : 104).
Pada sisi lain pengembangan sumber daya manusia tidak hanya sebatas menyangkut internal sumber daya manusia sendiri (yaitu antara lain pengetahuan, kemampuan, sikap, tanggung jawab) namun juga terkait dengan kondisi eksternal, seperti lingkungan organisasi dan masyarakat. Hal ini tercermin dari tuntutan pengembangan sumber daya manusia sendiri yang pada dasarnya timbul karena pertimbangan: (1) pengetahuan karyawan yang perlu pemutakhiran, (2) masyarakat selalu berkembang dinamis dengan mengalami pergeseran nilai-nilai tertentu, (3) persamaan hak memperoleh pekerjaan, (4) kemungkinan perpindahan pegawai yang merupakan kenyataan dalam kehidupan organisasional (Siagian, 1996:199). Berbagai tuntutan tersebut secara bersamaan saling mempengaruhi pelaksanaan dan arah pengembangan sumber daya manusia, baik menyangkut internal manusianya maupun lingkungan eksternal. Pada bagian lain dalam skup organisasi, faktor yang mempengaruhi pengembangan sumber daya manusia ini dapat dibagi kedalam faktor internal yaitu mencakup keseluruhan kehidupan yang dapat dikendalikan organisasi, meliputi : (1) misi dan tujuan organisasi, (2) strategi pencapaian tujuan, (3) sifat dan jenis pekerjaan dan (4) jenis teknologi yang digunakan. Serta faktor eksternal, yang meliputi : (1) kebijaksanaan pemerintah, (2) sosio budaya masyarakat, (3) perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi (Notoatmodjo,1998 : 8-10).
Secara khusus dalam pengembangan sumber daya manusia yang menyangkut peningkatan segala potensi internal kemampuan diri manusia ini adalah didasarkan fakta bahwa seseorang karyawan akan membutuhkan serangkaian pengetahuan, keahlian dan kemampuan yang berkembang untuk bekerja dengan baik dalam suksesi posisi yang ditemui selama karier. Dalam hal ini merupakan persiapan karier jangka panjang seseorang. (Simamora, 1995:287). Sehingga cakupan pengembangan sumber daya manusia selanjutnya adalah terkait dengan sistem karier yang diterapkan oleh organisasi dan bagaimana sumber daya manusia yang ada dapat mengakses sistem yang ada dalam rangka mendukung harapan-harapan kerjanya (Simamora, 1995:323)
Sistem Karier
Berkenaan dengan pembahasan mengenai sistem karier yang dilaksanakan oleh suatu organisasi, maka harus dimulai dari konsep dasar mengenai karier itu sendiri. Ada beberapa konsep karier yang dapat diajukan dalam hal ini, yaitu : (1) karier sebagai suatu urutan promosi atau pemindahan (transfer) lateral ke jabatan-jabatan yang lebih menurut tanggung jawab atau ke lokasi-lokasi yang lebih baik dalam atau menyilang hirarki hubungan kerja selama kehidupan kerja seseorang; (2) karier sebagai penunjuk pekerjaan-pekerjaan yang membentuk suatu pola kemajuan yang sistemik dan jelas jalur karier; (3) karier sebagai sejarah seseorang atau serangkaian posisi yang dipegang selama kehidupan kerja. (Handoko, 1998 :121-122). Dari konsep-konsep dasar tersebut, terkait dengan sistem karier, karier merupakan suatu rangkaian urutan pekerjaan dalam pola kemajuan tertentu pada kehidupan karyawan (Handoko, 1998:120)
Dalam sistem karier ini terdapat beberapa hal yang perlu dicermati oleh setiap karyawan agar terjadi keselarasan antara keinginan dan harapan individu dengan sistem yang ada. Yaitu mencakup : (1) jalur karier (career path) yaitu pola pekerjaan-pekerjaan berurutan yang membentuk karier seseorang; (2) Sasaran-sasaran karier (career goal) merupakan posisi diwaktu yang akan datang dimana seseorang berusaha mencapainya sebagai bagian dari kariernya; (3) Perencanaan karier (career planning) proses melalui mana seseorang memilih sasaran karier dan jalur ke sasaran tersebut; (4) Pengembangan karier (career development) merupakan peningkatan-peningkatan pribadi yang dilakukan seseorang untuk mencapai suatu rencana karier (Handoko, 1998:123)
Dalam mensikapi sistem karier ini untuk selalu siap menggunakan kesempatan karier yang ada, harus dimulai dari perencanaan karier meskipun pada kenyataannya tidak selalu menjamin keberhasilan karier. Namun karier harus tetap dikelola melalui perencanaan yang cermat, agar siap memanfaatkan berbagai kesempatan karier ataupun memudahkan penyusunan staffing (personalia) organisasi. (Handoko, 1998:121)
Banyak orang gagal mengelola karier mereka, karena tidak memperhatikan konsep-konsep dasar perencanaan karier ini. Meskipun pemahaman konsep tersebut tidak sekaligus menjamin kegiatan, tetapi bila hal itu mengarahkan pada penetapan sasaran karier, perencanaan karier lebih cenderung terlaksana. Dengan proses ini memungkinkan para karyawan untuk mengidentifikasi saaran-sasaran karier dan jalur-jalur menuju sasaran tersebut. Kemudian melalui kegiatan-kegiatan atau pengembangan, karyawan mencari cara-cara untuk meningkatkan dirinya dan mengembangkan
sasaran-sasaran karier mereka.
Selanjutnya dalam pengembangan karier, berarti pegawai yang mengikuti program ini dipersiapkan untuk kedudukan yang lebih tinggi yang direncanakan oleh instansi atau organisasinya dalam waktu yang panjang. Hal ini berbeda dengan promosi, yang hanya berlaku singkat dalam waktu itu (Notoatmodjo, 1998:96). Program pengembangan karier itu sendiri harus mengandung 3 unsur pokok yaitu : (1) membantu pegawai dalam menilai kebutuhan karier internnya sendiri; (2) mengembangkan dan memberitahukan kesempatan-kesempatan karier yang ada dalam organisasi; dan (3) menyesuaikan kebutuhan dan kemampuan pegawai dengan kesempatan karier (Flippo dalam Moekijat, 1994 : 103-105). Unsur tersebut perlu dipenuhi karena pada dasarnya karier seseorang merupakan unsur kehidupan yang sangat penting dan pribadi, dalam hal ini organisasi harus mengijinkan tiap orang mengambil keputusannya sendiri. Tugas manajer personalia hanyalah membantu dalam proses pengambilan keputusan dengan memberikan informasi dan menggambarkan jalur-jalur karier dalam organisasi. Selanjutnya apabila pegawai telah menilai dengan seksama kebutuhan-kebutuhan akan kariernya dan telah mengetahui kesempatan-kesempatan karier organisasi, maka tinggal penyesuaian keduanya saja.
Tekanan terutama diberikan kepada teknik-teknik pengembangan individu dengan memasukan tujuan pengembangan pribadi disamping tujuan-tujuan pekerjaan yang lebih penting. Keputusan pemindahan dan promosi khusus yang diambil oleh manajemen untuk masing-masing pegawai merupakan hasil terakhir dari program pengembangan karier (Moekijat, 1994:106) disamping terdapat jalur lainnya yaitu : pendidikan dan latihan, mutasi dan promosi, penugasan dan pengawasan (Saydam, 1996: 63).
M u t a s i
Masih terkait dengan sistem karier dalam suatu organisasi, mutasi merupakan bagian dari proses kegiatan yang dapat mengembangkan posisi atau status seseorang dalam suatu organisasi. Karena ia merupakan kekuatan yang mampu mengubah posisi karyawan, maka dikatakan bahwa mutasi merupakan salah satu cara yang paling ampuh untuk mengembangkan sumber daya manusia dalam lingkungan organisasi (Saydam, 1996:97).
Istilah mutasi sendiri atau yang dalam beberapa literatur disebut sebagai pemindahan dalam pengertian sempit dapat dirumuskan sebagai suatu perubahan dari suatu jabatan dalam suatu klas ke suatu jabatan dalam klas yang lain yang tingkatannya tidak lebih tinggi atau lebih rendah (yang tingkatnya sama) dalam rencana gaji (Moekijat, 1989:107). Sedangkan dalam pengertian yang lebih luas konsep mutasi dirumuskan sebagai suatu perubahan posisi/jabatan/tempat/pekerjaan yang dilakukan baik secara horizontal maupun vertikal (promosi/demosi) di dalam suatu organisasi (Hasibuan, 1994:114). Sehingga pada dasarnya mutasi dalam pengertian perubahan horisontal hanyalah merupakan salah satu bagian dari pengertian mutasi itu sendiri.
Berdasarkan kedua batasan tersebut, maka dalam manajemen sumber daya manusia, kegiatan mutasi dapat dikategorikan sebagai fungsi pengembangan karyawan, karena tujuannya adalah untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas kerja dalam organisasi tersebut. Hal ini selaras dengan pendapat Nitisemito (1982:118) bahwa mutasi atau pemindahan merupakan suatu kegiatan rutin dari suatu perusahaan untuk melaksanakan prinsip “the right man in the right place” agar pekerjaan dapat dilakukan secara lebih efektif efisien. Selain itu mutasi juga dapat dilakukan sebagai bentuk tindak lanjut dari hasil penilaian prestasi karyawan (Hasibuan, 1994: 114). Dengan penilaian prestasi kerja pegawai dalam menyelesaikan uraian pekerjaan (job description) akan diketahui kecakapan pegawai sehingga dapat diarahkan kepada tugas-tugas yang mempunyai kesesuaian dengan kecakapan prestasi kerjanya masing-masing, yang diharapkan dalam pelaksanaan tugasnya menjadi efektif dan efesien.
Disamping tujuan sebagai pengembangan sumber daya manusia, pelaksanaan mutasi juga mempunyai dimensi tujuan yang lebih luas dalam kerangka manajemen sumber daya manusia. Hasibuan (1994:114-115) memberikan beberapa tambahan batasan tujuan tersebut sebagai berikut :
1. untuk meningkatkan produktivitas kerja karyawan;
2. untuk meningkatkan keseimbangan antara tenaga kerja dengan komposisi pekerjaan atau jabatan;
3. untuk memperluas atau menambah pengetahuan karyawan;
4. untuk menghilangkan rasa bosan/jemu terhadap pekerjaannya;
5. untuk memberikan perangsangan agar karyawan mau berupaya meningkatkan karier yang lebih tinggi;
6. untuk melaksanakan hukuman/sanksi atas pelanggaran-pelanggaran yang dilakukan;
7. untuk memberikan pengakuan dan imbalan terhadap prestasinya;
8. untuk alat pendorong agar spirit kerja meningkat melalui persaingan terbuka;
9. untuk tindakan pengamanan yang lebih baik;
10. untuk menyesuaikan pekerjaan dengan kondisi fisik karyawan;
11. untuk mengatasi perselisihan antara sesama karyawan.
Dengan beragamnya tujuan pelaksanaan mutasi tersebut, pada dasarnya dapat ditarik suatu kesimpulan bahwa mutasi selalu ditujukan kepada tercapainya kesepakatan (kondisi tawar seimbang) antara keinginan pribadi karyawan untuk berprestasi dengan kepentingan organisasi.
Untuk itu pada kegiatan mutasi harus selalu didasarkan kepada kepentingan kedua pihak tersebut. Dalam hal ini tentunya didasarkan kepada personnel tranfers maupun production transfers (Yolder dalam Moekijat, 1989:108-109), dimana dalam personnel tranfers keinginan mutasi berasal dari pegawai yang bersangkutan dengan berbagai alasan pribadi, sedangkan dalam production transfers didasarkan kepada pertimbangan pimpinan organisasi guna memenuhi kebutuhan tenaga kerja pada jabatan atau jenis pekerjaan tertentu. Kedua hal pertimbangan tersebut dapat lebih diperinci alasannya sebagai berikut :
Pemindahan dapat terjadi karena dua sebab, yaitu: karena keinginan pegawai dan keinginan perusahaan.
Karena keinginan pegawai :
1. Pegawai tersebut merasa kurang tepat pada jabatannya.
2. Pegawai tersebut merasa bahwa ia tidak dapat bekerjasama dengan teman-temannya atau atasannya
3. Pegawai merasa karena keadaan pekerjaan/tempatnya kurang sesuai dengan keinginannya.
Karena keinginan perusahaan :
1. Untuk menjamin kepercayaan pegawai bahwa mereka tidak akan diberhentikan karena kekurangan kecakapan
2. Untuk meniadakan rasa bosan pegawai pada jabatan atau tempat yang sama terus menerus, Manullang (1980:22)
Meskipun demikian dalam batasan lainnya, pertimbangan mutasi ini dapat juga disebabkan hal-hal sebagai berikut : production transfers yaitu pemindahan pegawai dari pekerjaan yang volumenya sedikit ke pekerjaan yang volumenya lebih banyak; replacement transfers dalam pengertian pemindahan pekerjaan pegawai yang mempunyai masa kerja lama ke pegawai yang masa kerjanya lebih sedikit; versatility transfers yaitu dalam rangka persiapan pegawai agar mempunyai ketrampilan yang lebih banyak; shift transfers yaitu pemindahan antar kelompok/regu pekerjaan, dan remedial transfers yaitu pemindahan dalam rangka penyesuaian dengan karakteristik pekerjaan yang baru, Moekijat (1989:110-112).
Dengan berbagai pertimbangan tersebut, tentunya pada sisi lain menuntut adanya suatu pengelolaan mutasi yang komprehensif dalam memadukan antara kepentingan organisasi dengan keinginan pengembangan karier pribadi, karena seringkali karyawan berada disubordinasi kepentingan organisasi, yang pada akhirnya karyawan selalu menjadi pihak yang dirugikan. Pengelolaan mutasi yang demikian ini pada dasarnya merupakan suatu bentuk bagaimana organisasi menjalankan fungsi kemandirian manajemen mutasi yang ada dengan tetap memperhatikan keinginan karyawan. Sebagai bentuk perwujudannya adalah organisasi harus selalu memperhatikan berbagai faktor, antara lain :
1. perlu ada pedoman mutasi yang jelas sehingga mutasi tidak terjebak oleh unsur subyektivitas;
2. harus ditempuh mutasi yang paling menguntungkan karyawan agar yang bersangkutan tidak merasa dihukum;
3. mutasi dapat membangkitkan semangat dan kegairahan kerja karyawan;
4. alat pemacu dalam pengembangan mutasi;
5. dapat memperkecil keresahan karyawan;
6. dapat menjadi alat untuk melaksanakan promosi;
7. mutasi untuk keperluan kesesuaian pendidikan dengan jabatan karyawan;
8. benar-benar sesuai dengan kebutuhan yang mendesak;
9. diperuntukan untuk menambah jumlah personil pada bagian didalam organisasi (Siswanto, 1989:16-21)
Dengan selalu memperhatikan pertimbangan berbagai faktor tersebut, maka pelaksanaan mutasi tentunya akan tetap pada koridor kemandirian manajemen organisasi yang senantiasa menyelaraskan keseimbangan kepentingan karyawan dan organisasi. Bentuk kemandirian pengelolaan demikianlah yang harus diterapkan dalam setiap organisasi dalam melaksanakan sistem mutasi karyawannya.
Kemandirian Mutasi
Berbicara lebih lanjut mengenai kemandirian, maka kemandirian harus tetap dilihat dalam kerangka terminologi manajemen, dimana didalamnya memberikan implikasi luas terhadap operasional dari berbagai kegiatan. Sementara itu kemandirian atau dalam beberapa literatur diartikan sebagai keswadayaan (self releance) secara singkat dapat dikatakan sebagai bentuk kemampuan dari suatu kelompok/organisasi atau masyarakat dengan kesadaran dan inisiatif sendiri mengadakan ikhtiar kearah penentuan kebutuhan dan lain sebagainya, sehingga bermakna menggunakan kekuatan sendiri terlepas dari pengaruh pihak lain, bebas atau merdeka, Sastropoetro (1998).
Berangkat dari kondisi bebas atau merdeka tersebut, sejalan dengan perkembangan tuntutan keadaan dalam masyarakat terjadi pergeseran nilai kebebasan tersebut. Kartasasmita (1995) dalam penelitiannya menegaskan bahwa kemandirian sebagai hakekat dari kemerdekaan, yang pada masa sebelum PJP I cita-citanya diterjemahkan dalam politik berdiri di atas kaki sendiri atau berdikari dimana lebih mencerminkan sikap defensif menghadapi dunia luar daripada suatu konsep proaktif, mengarah kepada isolasinisme yang erat kaitannya dengan sikap claustrophobia. Namun saat ini masyarakat merasakan perlu ketegasan bahwa kemajuan yang ingin dicapai haruslah bersamaan dengan kemandirian, satu sama lain berkaitan dan tidak saling mengecualikan (mutually exclusive). Sehingga konsep kemandirian tidak didasarkan kepada paradigma ketergantungan atau keterisolasian lagi. Dengan demikian kemandirian mengenal kondisi saling ketergantungan (interdependency) yang tidak dapat dihindari, yaitu memberikan keharusan untuk membentuk suatu jaringan kerjasama dengan pihak lain. Sehingga persoalan kemandirian merupakan paham yang proaktif bukan reaktif ataupun depensif, yaitu merupakan konsep dinamis karena mengenali bahwa kehidupan dan kondisi saling ketergantungan senantiasa berubah baik konstelasi, perimbangan, maupun nilai-nilai yang mendasari dan mempengaruhi. Secara lebih mendasar lagi, kemandirian sesungguhnya mencerminkan sikap seseorang, kelompok atau organisasi mengenai diri serta semangatnya dalam menghadapi tantangan-tantangan, dan terjadi kecocokan (fitness) antara kemampuan yang dimiliki dengan kebutuhan tugasnya tersebut, yang dalam organisasi hal ini merupakan bentuk profesionalisme organisasi. Korten dan Alfonso (dalam Tjokrowinoto, 1999:178)
Pada sisi lain kemandirian oleh Pearse dan Stiefel (dalam Prijono 1996:63) dapat juga sebagai perspektif yang lebih luas dari pemberdayaan, yaitu dalam bentuk pemberdayaan partisipatif. Dimana kemandirian organisasi merupakan pemberdayaan yang mengarah kepada nilai equality (perlakuan sama), equity (keadilan), loyality (kesetiaan) dan responsibility (tanggung gugat) dengan proses memberikan kekuasaan, kewenangan, kekuatan atau kemampuan yang dapat dilengkapi pula dengan upaya membangun asset material agar organisasi lebih berdaya (Oakley dan Marsden dalam Prijono,1996:57). Sehingga aspek pemanfaatan kewenangan merupakan hal yang ikut mempengaruhi pencapaian kemandirian organisasi.
Lebih lanjut mengenai kemandirian sebagai bentuk tingkat profesionalisme ini, Tjokrowinoto (1999:191-192) mengemukakan bahwa hal tersebut dapat dicapai dengan adanya ketrampilan dalam melakukan pekerjaan menurut bidang dan tingkatan masing-masing, hasilnya ditinjau dari segala segi telah sesuai dengan porsi, obyek serta bersifat terus menerus dalam situasi dan kondisi yang bagaimanapun serta jangka waktu penyelesaian yang relatif singkat. Perwujudannya dapat digambarkan sebagai beyond traditional managerial cycles, yaitu berbentuk: entrepreneurial (kemampuan melihat peluang), mission driven (kemampuan mengambil keputusan dan langkah yang perlu mengacu kepada misi), environmental-scanning (kemampuan mengidentifikasi subyek untuk menjadi potensi) dan empowering (kemampuan berperan sebagai fasilitator).
Sedangkan dari segi manajemen organisasi dalam kemandirian juga terkandung self organization dan self management untuk merumuskan masalah-masalah yang dihadapi, merumuskan strategi dan memilih alternatif yang diperlukan dalam mengatasi masalah-masalah tersebut, sehingga dipengaruhi oleh kemampuan sumber daya organisasi dan sarana prasarana organisasi serta kaitannya dengan pelaksanaan sistem prosedur yang ada (Ismawan dalam Haqul, 1986) hampir sama dengan hal tersebut dalam skup personal sebagaimana pendapat Hutherington (dalam Spencer dan Ross, 1970) yang dikutip oleh Suardiman (1994:52) perilaku kemandirian ini dinyatakan dengan adanya kemampuan untuk mengambil inisiatif, kemampuan mengatasi masalah, penuh ketekunan, memperoleh kepuasan dari usahanya serta berkeinginan mengerjakan sesuatu tanpa bantuan orang lain.
Dalam hal ini proses perkembangan kemandiriannya dimulai dari sepenuhnya tergantung pada orang lain secara berangsur-angsur menuju ketidaktergantungan/kemandirian. Hal ini ditandai dengan semakin kecilnya pengarahan dari luar dan semakin besarnya pengarahan dari dalam diri yang bersangkutan (Suardiman, 1994:56-57). Namun demikian sukar ditentukan secara pasti bilamana perilaku mandiri secara penuh dapat dicapai. Perlu dikemukakan bahwa meskipun kemandirian adalah salah satu aspek yang diupayakan, namun demikian kemandirian penuh yang ditandai dengan bebasnya individu dari pengaruh individu lainnya tidak akan pernah tercapai, karena sejak lahir manusia hidup dalam masyarakat yang mempunyai norma sosial yang mengatur dan membatasi perilaku seseorang.
Padanan dengan hal tersebut, kemandirian satu kelompok sosial atau organisasi juga berkaitan erat dengan atau banyak ditentukan oleh posisinya, J Galtung (dalam Hafidz, 1991). Keterkaitan ini menjadi nyata jika dipahami sebagai suatu kualitas dalam interaksi relasional dalam mencapai keandalan pelaksanaan kegiatan, dimana power/kekuasaan adalah salah satu aspek penting, baik secara ideologis (berdasarkan persuasi), remuneritif (berdasarkan tawar menawar) maupun punitif (berdasarkan paksaan melalui kekuatan).
Pada akhirnya kemandirian merupakan bentuk kemampuan untuk mengambil keputusan dan bertanggung jawab terhadap apa yang dilakukan, dengan memiliki 5 komponen utama (Salim:1989) yaitu :
1. Bebas
ditunjukan dengan tindakan yang dilakukan atas kehendaknya sendiri dan bukan karena orang/pihak lain, bahkan tidak tergantung orang/pihak lain.
2. Progresif dan ulet
ditunjukan dengan adanya usaha untuk mengejar prestasi, penuh ketekunan, merencanakan serta mewujudkan cita-citanya.
3. Inisiatif
Aspek-aspek yang termasuk dalam hal ini adalah kemampuan untuk berfikir dan bertindak secara original, kreatif dan penuh inisiatif
4. Pengendalian dari dalam (Internal locus of control)
Merupakan perasaan mampu untuk mengatasi masalah yang dihadapinya. Kemampuan mengendalikan tindakan serta kemampuan mempengaruhi lingkungan atas usaha sendiri.
5. Kemantapan diri (Self esteem self confidence)
mencakup aspek rasa percaya terhadap kemampuan diri sendiri, menerima dirinya dan memperoleh kepuasan dari dirinya.
Dan beberapa batasan konsep tersebut, kemandirian pada dasarnya dapat dilihat dari bentuk pemberdayaan partisipatif, perwujudan profesionalisme organisasi, sikap semangat menghadapi tantangan dalam upaya pemenuhan kebutuhan dari organisasi tersebut, dan kondisi saling ketergantungan.
Sedangkan beberapa faktor yang dapat mempengaruhi kemandirian lebih lanjut adalah menyangkut : jaringan kerjasama, pemanfaatan kewenangan, sistem prosedur yang ada, dan kemampuan sumber daya organisasi serta dukungan sarana prasarana organisasi.
Terkait dengan pembahasan sebelumnya mengenai pelaksanaan mutasi dalam era otonomi daerah, maka memperhatikan bahwa mutasi merupakan salah satu bentuk kegiatan manajemen organisasi, yaitu menyangkut manajemen sumber daya manusia, maka pengelolaan mutasi harus dilihat sebagai bagian integral dari keseluruhan proses kegiatan organisasi. Sehingga kemandirian pengelolaan mutasi pun harus dilihat sebagai bentuk kemandirian organisasi bukan sebagai bentuk kemandirian individu (personal). Oleh karena itu kemandirian mutasi juga akan dipengaruhi oleh kemampuan sumber daya organisasi dan dukungan sarana prasarana, penggunaan kewenangan dan sistem prosedur yang ada, serta jaringan kerjasama dengan daerah lain, dalam rangka pemenuhan kebutuhan organisasi untuk melaksanakan proses mutasi.
Dari beberapa faktor yang mempengaruhi kemandirian mutasi tersebut, faktor yang dipilih dalam hal ini adalah: kewenangan, sistem prosedur dan jaringan kerjasama. Sedangkan untuk faktor kemampuan sumber daya organisasi dan dukungan sarana prasarana organisasi akan diabaikan dengan pertimbangan kedua faktor tersebut tidak mengalami perubahan yang cukup signifikan dalam pelaksanaan pengelolaan mutasi PNS antar daerah pada era otonomi daerah maupun pada sebelum otonomi daerah. Hal ini dapat dilihat dari adanya penyerahan sepenuhnya personil (sumber daya manusia), peralatan, pembiayaan dan dokumen (P3D) yang merupakan bentuk sumber daya organisasi dan dukungan sarana prasarana organisasi dari organisasi sebelum pelaksanaan otonomi daerah kepada organisasi baru (hasil restrukturisasi organsiasi) pada era otonomi daerah ini. Sehingga dengan tidak adanya perubahan yang cukup signifikan ini, maka pengaruhnya terhadap kemandirian pengelolaan mutasi PNS antar daerah era otonomi daerah pun menjadi tidak cukup signifikan pula.
Sementara itu studi mengenai kemandirian mutasi PNS ini, dilatarbelakangi oleh kecenderungan-kecenderungan yang terjadi pada era otonomi daerah, dalam arti terdapat perbedaan signifikan pada masing-masing faktor terpilih yaitu kewenangan, sistem prosedur dan jaringan kerjasama pada sebelum otonomi daerah dan sesudah otonomi daerah, sehingga ketiganya dihipotesiskan mempunyai pengaruh terhadap kemandirian pengelolaan mutasi PNS antar daerah dalam era otonomi daerah ini.
Faktor-faktor yang Mempengaruhi Kemandirian Mutasi
Kewenangan
Sebagai faktor yang dapat menjelaskan kemandirian, kewenangan dalam sistem administrasi secara fungsional ternyata dapat diperbandingkan dengan sistem syarat dalam tubuh manusia. Asumsi ini mengacu kepada pernyataan Hani Handoko (1994;208) yang menyebutkan bahwa tanpa otak dan syaraf tubuh manusia tidak berfungsi, tanpa sistem wewenang suatu organisasi juga tidak dapat berfungsi. Dengan demikian konsep wewenang (authority), menurut Hani Handoko ini adalah hak untuk melakukan sesuatu atau memerintah orang lain untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu agar tercapai tujuan tertentu. Pendapat lain mengatakan kewenangan adalah kekuasaan; namun kekuasaan tidak selalu berupa kewenangan. Kedua bentuk ini dibedakan dalam keabsahannya. Pandangan demikian dikemukakan oleh Surbakti (1992:85) yaitu kewenangan merupakan kekuasaan yang memiliki keabsahan (legitimate power) sedangkan kekuasaan tidak selalu memiliki keabsahan.
Terkait dengan adanya unsur kekuasaan, kewenangan juga mengandung aspek adanya hak untuk mengambil tindakan yang diperlukan agar tugas dan tanggung jawabnya dapat dilaksanakan dengan baik, Kae H Chung dan Leon C Meggison (dalam Sutarto, 1991:4). Sehingga kewenangan akan selalu selalu berhubungan dengan jabatan dalam organisasi yang mengambil keputusan atas nama organisasi, sebagaimana dikemukakan oleh Robert Bierstedt (dalam Sutarto, 1991:4) kewenangan adalah kekuasaan yang dilembagakan (institutionalized power). Hal ini juga ditegaskan oleh Lay (2000) bahwa wewenang akan selalu terkait dengan kapasitas dan peran yang dimiliki. Sehingga dapat dirumuskan suatu kesimpulan pokok bahwa kewenangan merupakan kekuasaan yang dimiliki seseorang atau organisasi berdasarkan hak moral tertentu karena jabatan formal, keahlian, norma-norma maupun popularitas pribadi untuk membuat serta melaksanakan keputusan (peraturan) serta memerintahkan untuk mentaati peraturan tersebut secara konsekuen.
Karena berkaitan dengan kekuasaan yang memiliki landasan hukum secara formal yuridis, maka dalam pelaksanaannya kewenangan juga terkait dengan mandat yaitu meliputi berbagai kewajiban, tugas atau fungsi yang harus dilakukan oleh organisasi yang menjadi titik tolak untuk menilai kesiapan organisasi dalam merealisasikan visi yang ada. Bryson (1995:65) mengemukakan bahwa sebelum suatu organisasi dapat mendefinisikan suatu nilai dan tujuan maka harus benar-benar mengetahui apa yang dikerjakan dan apa yang tidak boleh dikerjakan oleh para pelaku organisasi baik secara formal maupun informal. Tujuannya adalah untuk mengklasifikasikan dan mengidentifikasikan sifat dan arti dari mandat kewenangan yang telah ditentukan.
Sistem Prosedur
Dalam melihat sistem prosedur sebagai faktor yang dapat menjelaskan kemandirian pengelolaan mutasi suatu organisasi, maka terlebih dahulu dapat dipahami bahwa organisasi tidak semata-mata merupakan perwujudan susunan organisasi, melainkan lebih banyak pada pengaturan dan mekanisme kerjanya yang harus mampu menghasilkan pelayanan memadahi. Hal ini dikarenakan dengan mekanisme dan struktur maka organisasi memungkinkan sesuatu menjalankan aktivitasnya dengan hasil yang baik secara bersama-sama Louis Allen (1985:52). Karena organisasi adalah mekanisme maka perlu adanya sarana pendukung yang berfungsi memperlancar mekanisme itu, yaitu sistem dan prosedur.
Terkait dengan sistem dalam sebuah organisasi, perlu diawali dengan pengembangan design system yang membentuknya, yaitu: (1) selalu mensyaratkan bahwa organisasi tidak dapat dimengerti tanpa adanya kekhususan komponen dan hubungan antara komponen tersebut, (2) serta terkait dimensi struktur (konfigurasi organisasi) yang digeneralisasikan dengan teknologi atau perwujudan aktivitas organisasi, dimana memunculkan arus informasi dalam kaitan-kaitannya (Gerwin dalam Nystrom, 1981:3-4). Dari design yang ada tersebut, masih dalam organisasi maka sistem dapat dipahami sebagai seperangkat komponen, elemen atau unsur (sub system) yang satu sama lain saling mengkait (interelasasi), saling mempengaruhi (interaksi) dan yang satu tergantung dari yang lain (interdepedensi) sehingga keseluruhannya merupakan satu kesatuan yang bulat atau terpadu, Johson dan Rozenzweig (dalam Soeharyo, 1993:9).
Sehingga dengan adanya sistem ini memungkinkan organisasi dapat menjalankan kegiatannya. Pada bagian lain suatu sistem juga dapat dilihat dari penekanan sebagai prosedur dan komponen atau elemennya. Sebagaimana Fitzgerald (dalam Jogiyanto, 1995:1) mengemukakan bahwa sistem merupakan suatu jaringan kerja dari prosedur-prosedur yang saling berhubungan, berkumpul bersama-sama untuk melakukan suatu kegiatan atau menyelesaikan suatu sasaran tertentu. Sedangkan dari sisi komponen atau elemen, sistem merupakan kumpulan dari elemen-elemen yang berinteraksi untuk mencapai suatu tujuan tertentu.
Lebih lanjut dalam penekanannya sistem sebagai prosedur, Soejadi (1989:84-85) mengungkapkan bahwa sistem merupakan suatu rangkaian tata kerja dan prosedur kerja yang kemudian membentuk suatu kebulatan untuk pola tertentu dalam rangka melaksanakan suatu pekerjaan tertentu (lihat juga Koontz, 1978:9 , Lazzaro, 1959:142). Sedangkan istilah prosedur sendiri seringkali disamakan dengan proses yaitu keseluruhan tahapan perkembangan yang harus dilalui dalam suatu kegiatan organisasi yang didasarkan kepada landasan formal yuridis (Aminoto, 2000). Sehingga pemeliharaan atas sistem tidak hanya menjaga kontinuitas fungsinya saja, tetapi juga senantiasa mengembangkan kedayagunaan seirama dengan perkembangan dan kemajuan organisasi. Oleh karena itu sistem dan prosedur merupakan dwitunggal yang sering dipakai karena satu sama lain saling melengkapi. Dalam organisasi pelayanan publik, sistem dan prosedur berkaitan dengan peraturan-peraturan yang berhubungan dengan kliennya, mengatur langkah atau perbuatan orang diluar organisasi yang mempunyai kepentingan terhadap hasil kegiatan organisasi. Pada akhirnya apabila kita bisa mengetahui bekerjanya keseluruhan sistem, maka barulah kita bisa memberi makna pada ciri-ciri struktur itu, bagaimana lembaga atau organisasi tertentu menjalankan fungsi-fungsi tertentu dengan konsekuensi-konsekuensi tertentu pula (Mas’oed dan Andrews, 1986:29).
Ketergantungan dengan sistem dan prosedur ini, selain memberikan batasan keharusan tindakan yang jelas, pada sisi lain apabila pelaksanaannya bersifat tidak fleksibel, kaku dan kurang dapat menangkap aspirasi organisasi maka akan berakibat sebaliknya yaitu memunculkan berbagai hambatan teknis dalam pelaksanaan kegiatan organisasi itu sendiri. Dalam hal ini adanya berbagai juklak (petunjuk pelaksanaan) dan juknis (petunjuk teknis) bersifat “memprogramkan” perilaku organisasi secara tegar, maka akan mematikan prakarsa, daya kreasi dan inovasi organisasi.
Jaringan kerjasama
Sebelum menguraikan lebih jauh mengenai jaringan kerjasama sebagai salah satu faktor adanya kemandirian mutasi dalam pelaksanaan otonomi daerah ini, maka harus dipahami terlebih dahulu bahwa konsep jaringan dalam kegiatan organisasi muncul karena adanya berbagai perbedaan dalam organisasi tersebut, dimana satu organisasi tidak akan dapat bertahan hanya dengan mengandalkan kekuatannya sendiri sehingga perlu untuk menghilangkan atau memperkecil kelemahan guna pencapaian tujuannya, dengan membentuk kerjasama antar organisasi tersebut ataupun dengan membentuk organisasi jejaring. Dimana pembentukannya selalu didasarkan keterikatan-keterikatan untuk saling mengisi potensi kelemahannya.
Persyaratan timbulnya jaringan kerjasama ini juga dikemukakan oleh David Limerick dan Bert Cunnington (1993:60-61) sebagai berikut :
Organisasi jejaring muncul dalam bentuk yang berbeda dan dibawah nama yang berbeda pula. Aktivitasnya boleh dengan menyerahkan sebagian pekerjaan sedikit ataupun banyak dari variasi keterikatan organisasi yang longgar tersebut yaitu untuk otonomi sub unit, bantuan, suara, maupun pekerjaan dan atau organisasi lain.
Dengan batasan persyaratan tersebut, maka pada dasarnya apabila suatu organisasi akan menjalankan segala kegiatannya, maka tidak akan dapat meninggalkan aspek jaringan kerjasama ini dalam manajemennya, tentunya dengan beberapa bentuk pengembangan yang sesuai dengan keadaan dan tuntutan organisasi.
Sementara itu pengembangan jaringan suatu organisasi sendiri dapat dilaksanakan dari dalam maupun luar organisasi, dengan memaksimalkan kerjasama antar unit atau bagian dalam organisasi maupun dengan membentuk kerjasama dengan unit diluar organisasi apabila menyangkut lingkungan yang selalu berubah. Uraian singkat mengenai hal ini juga disampaikan oleh Jarillo (dalam Limerick dan Cunnington:60-61), sebagai berikut :
Ada dua bentuk dasar dari strategi jaringan : internal dan eksternal. Dalam jaringan internal, kuncinya adalah jaringan baru dari organisasi yaitu bahwa seluruh variasi bagian-bagian belajar untuk mengatasi masalah mereka sendiri sebagai unit yang otonom dan untuk jaringan kerjasama dengan sumber daya lainnya dalam organisasi tersebut. Pada jaringan eksternal, datang dari lingkungan yang tidak pasti, tidak mungkin melakukan sesuatu hanya dalam organisasi saja. Organisasi tidak dapat membentuk sendiri lingkaran sumber daya dan kemampuannya dimana dapat diperkirakan masa depannya. Lebih dari itu ketidakpastian adalah sesuatu yang belum ada pengalamannya dan oleh karena itu harus mendata sumber daya sekarang dan menyiapkannya untuk masa depan. Masukan yang paling baik terletak diluar organisasi dan itu harus dipelajari untuk kerjasama dengan organisasi luar yang membawa kita kepada aktivitas yang mencerminkan kompetisi khusus.
Dari konsep strategi kerjasama tersebut, maka pada dasarnya selalu terkait dengan pelaksanaan pencapaian tujuan secara efekif dan efisien dengan proses hubungan kerja antar organisasi atau bagian terkait. Ciri kerjasama sendiri sebagaimana dikemukakan oleh David Mitrany (1978) disebutkan sebagai : kerjasama dibentuk atas dasar fungsi; adanya saling ketergantungan antara fungsi atau tugas tertentu; keberhasilan kerjasama dalam satu bidang akan mendorong pembentukan kerjasama lainnya (doctrine of ramification).
Lebih lanjut dalam kaitannya dengan pembahasan otonomi daerah sebelumnya, jaringan kerjasama ini juga setidaknya mengandung beberapa manfaat yang dapat diperoleh dari “networking” antar daerah sebagaimana dikemukakan Yudoyono (2001), yaitu : pertama, Sharing of experiences dalam arti dengan kerjasama maka masing-masing daerah akan dapat berbagi pengalaman masing-masing untuk dapat dimanfaatkan oleh daerah lainnya. Dengan demikian suatu daerah tidak perlu mengalami kesulitan atau permasalahan yang telah dialami oleh daerah lainnya pada saat melaksanakan kegiatan tertentu, sehingga dapat mengembangkan pada tahap selanjutnya. Kedua, sharing of benefit yaitu dengan kerjasama dalam membudidayakan suatu potensi yang sama-sama dimiliki oleh dua atau lebih daerah maka keuntungan bersama akan dinikmati masing-masing daerah tersebut secara proporsional. Ketiga, sharing of burdens, dalam pengertian biaya operasional dalam usaha bersama tentunya akan dipikul secara bersama oleh masing-masing daerah secara proporsional.
Berdasarkan batasan konseptual tersebut, maka dari ketiga faktor yang mempengaruhi kemandirian mutasi, secara abstraksi konseptual dapat dibuat kaitan hipotetis sederhana sebagai berikut bahwa :
- dengan semakin besarnya kewenangan maka kemandirian mutasi akan menjadi semakin tinggi
- dengan semakin ketat dan rincinya sistem prosedur maka kemandirian mutasi akan semakin tinggi
- dengan semakin luasnya jaringan kerjasama maka kemandirian mutasi akan semakin rendah
Tidak ada komentar:
Posting Komentar